2 Júlí 2007 12:00
„Á fundi Samtaka atvinnulífsins og saksóknara efnahagsbrota sem haldinn var 14. júní sl. og síðar í fjölmiðlaumfjöllun hef ég fært fram rök fyrir því að styrkja þurfi saksóknara efnahagsbrota til að efla hann í að sinna hlutverki sínu. Ein tillagan sem komið hefur fram er að leggja embætti Skattrannsóknarstjóra ríkisins niður og sameina krafta þess saksóknara efnahagsbrota og styrkja skatteftirlit skattstofnana. Rétt er að benda á að þessar hugmyndir eru ekki nýjar og hafa bæði Bogi Nilsson ríkissaksóknari og Haraldur Johannessen ríkislögreglustjóri gert tillögur í þessa átt þótt e.t.v. gangi þær mislangt. Garðar Gíslason lögmaður, sem var til margra ára annar æðsti yfirmaður embættis Skattrannsóknarstjóra, lýsti yfir stuðningi við þessar tillögur á fundinum 14. júní sl. Með sameiningu þessari næðist hagræði þar sem embætti Skattrannsóknarstjóra er í raun aukarannsóknarembætti í skattamálum og óþarft millistig milli lögreglu og skattstjóranna. Auðvitað þyrfti að útfæra þá breytingu en það er ekki í þessari grein ráðrúm til að fjalla í smáatriðum um hvernig það yrði best gert. Hagræði af þessum breytingum yrði óumdeilanlega mikið þar sem fólgin er tvíverknaður í því kerfi sem nú er. Skattgreiðendur eiga heimtingu á að fjármunir þeirra séu nýttir á sem bestan hátt, en þeim ekki ráðstafað ómarkvisst eftir áhugasviði eða hagsmunum einstakra stofnana og ráðuneyta. Íslendingar eru ekki það margir að það gefi tilefni til að hafa margfalt kerfi um rannsóknir refsimála og má þakka fyrir að hægt sé að halda uppi einu góðu kerfi. Samlegðaráhrif þess að rannsaka efnahagsbrot á einum stað hvort sem um er að ræða skattalagabrot eða önnur efnahagsbrot eru augljós, sérstaklega þar sem óhjákvæmilegt er að starfsmannafjöldi stofnana sem um málin fjalla er takmarkaður. Skattalagabrot eru einungis hluti af þeim brotum sem falla undir verksvið saksóknara efnahagsbrota. Áður en lengra er haldið vil ég taka fram og undirstrika að tillaga mín er ekki sett fram sem gagnrýni á störf Skattrannsóknarstjóra eða aðrar stofnanir sem nefndar eru í þessum pistli, heldur sem tillaga að skipulagsbreytingu.
Sem svar við þessari umræðu ritaði skattrannsóknarstjóri Bryndís Kristjánsdóttir grein í Morgunblaðið 24. júní sl. Vegna greinar Bryndísar vil ég svara nokkrum þeim athugasemdum sem þar koma fram. Í grein sinni segir Bryndís um tillögur mínar: „Ein af hugmyndum hans hefur verið að sameina eftirlitsstofnanir landsins undir merkjum ríkislögreglustjóra og þá væntanlega gera öll mál að lögreglumálum“. Þetta er einhver misskilningur hjá Bryndísi því ég hef ekki gert neinar slíkar tillögur. Tillaga hefur komið fram um að Samkeppniseftirlit og Fjármálaeftirlit verði sameinað saksóknara efnahagsbrota, en sú tillaga er ekki frá mér komin. Ég veit ekki um mögulega útfærslu á þessari hugmynd, en tel að viðhalda eigi fjarlægð milli eftirlitsstofnana annars vegar og lögreglu og ákæruvalds hins vegar. Vissulega er þó hluti af störfum Samkeppnis- og Fjármálaeftirlits, sem eiga samleið með störfum saksóknara efnahagsbrota, enn minni en í tilfelli Skattrannsóknarstjóra.
„Mál verða sífellt flóknari og vandasamari í rannsókn“ segir Bryndís í grein sinni. Því er ekki að neita þótt óneitanlega sé það svo að stærstum hluta þeirra mála sem Skattrannsóknarstjóri fæst við sé lokið með endurálagningu skatta eða sektarmeðferð yfirskattanefndar eða Skattrannsóknarstjóra án þess að brot séu talin meiriháttar og séu send lögreglu. Öll stærri mál, með fáum undantekningum, sem komið hafa til kasta Skattrannsóknarstjóra hafa verið send Ríkislögreglustjóra á liðnum árum. Skattrannsóknarstjóri hefur það hlutverk að rannsaka brot gegn skattalögum, lögum um bókhald og ársreikninga. Rannsóknir efnahagsbrotamála eru oftast framkvæmd með rannsókn á bókhaldi þar sem brot eru oftast tengd með einum eða öðrum hætti atvinnurekstri. Grunur um skattalagabrot og bókhaldsbrot kemur oft upp í tengslum við önnur brot sem til rannsóknar eru hjá saksóknara efnahagsbrota. Sem dæmi má nefna að til greina kemur að saksóknari efnahagsbrota rannsaki bókhald í tengslum við auðgunarbrot, tollsvikamál eða fiskveiðilagabrot og í tengslum við þær rannsóknir koma síðan upp grunsemdir um skattalaga- og bókhaldsbrot. Eitt umfangsmesta mál sem Skattrannsóknarstjóri hefur rannsakað vegna gruns um skattalagabrot kom upp í tengslum við rannsókn Ríkislögreglustjóra vegna gruns um önnur brot sömu aðila og síðan var sent embætti Skattrannsóknarstjóra og rannsakað þar samhliða rannsókn lögreglu á öðrum meintum brotum. Eins og skipulagið er í dag kemur því reglulega upp að tvö embætti eru að rannsaka sömu aðila á sama tíma. Í sumum tilfellum geta bókhaldsbrot verið til rannsóknar hjá Skattrannsóknarstjóra á sama tíma og saksóknari efnahagsbrota þarf að framkvæma rannsóknir á sama bókhaldi sama aðila í tengslum við önnur brot í atvinnurekstri hans. Sami aðili er þannig til rannsóknar á tveimur stöðum í einu og sömu gögn til skoðunar. Sakborningar eiga rétt á að um mál þeirra sé fjallað í samfellu en ekki á mörgum stöðum á sama tíma. Þessu markmiði verður best náð með því að rannsókn skatta- og bókhaldsbrota sé samtvinnuð öðrum rannsóknum efnahagsbrota. Samlegðaráhrifin eru augljós og fráleitt að viðhalda svo brotakenndu kerfi, hvað þá að tæta það enn meira í sundur eins og vikið verður að á eftir.
Í umræðunni hef ég bent á að stjórnvaldssektir sem lagðar eru á innan stjórnsýslunnar geti verið óheppilegur kostur við afgreiðslu mála og um of hafi slíkar heimildir verið afhentar eftirlitsaðilum, í stað þess að efla lögreglu og ákæruvald við afgreiðslu þeirra mála. Sjórnsýslusektir hafa þann kost að vera hagkvæmar og þægilegar í meðförum og kann því að vera kostur vegna minnstu málanna. Ókostur þessarar meðferðar mála er að í fyrsta lagi er hún bundin þagnarskyldu þannig að litið er fram hjá einum af hornsteinum réttarríkisins sem er opinber málsmeðferð. Af þessu leiðir að engin leið er að fylgjast með hvort gætt sé jafnræðis við ákvörðun sekta og málsmeðferð og hvort Jón og séra Jón eru að fá sömu meðferð. Meðferð mála er opinber hjá ákæruvaldi og lögreglu, sæta opinberri málsmeðferð fyrir dómi og ekkert falið við meðferð slíkra mála. Í öðru lagi fylgir engin vararefsing sektum, verði þær ekki greiddar, eins og er um sektir ákveðnar af dómstólum, sé sakborningur gjaldþrota eins og oft er, hefur þessi sektarákvörðun í raun litla þýðingu fyrir hann. Í þriðja lagi er niðurstaða þessara mála ekki færð á sakarvottorð hans og kemur því ekki til skoðunar komi til ítrekunar á brotum í síðara dómsmáli. Í fjórða lagi verða menn ekki dæmdir í fangelsi í tengslum við þessa meðferð stjórnvalds. Varnaðaráhrif þessara refsinga er án efa minni en um refsingar almennt, sem er mjög bagalegt enda eru efnahagsbrot sérstakalega drifin áfram af gróðahvöt umfram mörg önnur. Það kemur því ekki á óvart eins og fram kemur í grein Bryndís þar sem segir: „Einungis örfá dæmi eru um að aðilar hafi kosið að máli þeirra verði vísað til ríkislögreglustjóra“. Það hefur ekkert með meðferð lögreglu á málum að gera heldur ívilnandi meðferð hjá skattkerfinu að sakborningar kjósa frekar yfirskattanefnd en kæru til lögreglu, bjóðist þeim það.
Leitt er að sjá að í grein sinni grípur Bryndís til illa rökstuddra fullyrðinga þegar hún segir í framhaldi af framangreindri tilvísun: „Hefur það verið nefnt sem ástæða þeirrar óskar að þeir telji líklegt að mál þeirra dagi þar uppi.“ Með þessu er Bryndís að gefa hugmyndum einhverra sakborninga vægi umfram það sem í raun er tilefni til og lætur líta út eins og þær séu byggðar á staðreyndum. Það hafa engin skattamál dagað uppi hjá lögreglu en Bryndís verður að þola að ákærendur sem hafa þekkingu á sönnunarkröfum dómstóla felli mál niður þegar þau eru ekki talin nægjanleg til sakfellingar. Mat Skattrannsóknarstjóra á sönnunarkröfum er oft litað af vægari kröfum skattkerfisins til álagningar skatta meðan sérfræðiþekking á sönnunarkröfum dómstóla er hjá ákæruvaldinu. Skattrannsóknarstjóri eða starfsmenn hans hafa aldrei sótt refsimál vegna skattalagabrota fyrir dómi. Í grein sinni er Bryndísi tíðrætt um tafir sem orðið hafi á meðferð stærri mála og gerir þá tillögu að embætti Skattrannsóknarstjóra verði falið ákæruvald í málum sínum. Ég geri ráð fyrir að til að sinna þessu nýja verkefni ætli Bryndís að sækja nokkur stöðugildi til fjármálaráðuneytis. Þessi tillaga er að mínu viti fráleit og hefðbundin í ofvexti eftirlitsstofnana og í raun staðfesting á þeirri gagnrýni sem ég hef haft uppi á þetta kerfi þar sem röksemdir fyrir vexti eftirlitsaðilanna eru þær að ákæruvaldið hafi ekki úr nægum fjölda starfsmanna að spila. Tel ég öllu skynsamlegra að verða við óskum saksóknara efnahagsbrota um fjölgun starfsfólks og með því verði hann enn öflugra tæki til að taka á þessum málum og öðru sem undir hans verksvið fellur með samræmdum og fullnægjandi hætti. Það hafa ekki verið nein vandkvæði á saksókn þessara mála hjá ákæruvaldi. Mál hafa tafist vegna þessa tvíverknaðar sem er í kerfinu og vegna skorts á starfsfólki bæði hjá Skattrannsóknarstjóra og lögreglu. Mál hafa ekki liðið fyrir skort á sérfræðiþekkingu og hefur verið sakfellt í flestum þeim skattamálum sem Ríkislögreglustjórinn hefur ákært í. Sérfræðiþekking í kröfum dómstóla og ákærumeðferð málanna er ekki hjá Skattrannsóknarstjóra ríkisins heldur hjá saksóknara efnahagsbrota, sem hefur á þeim tíma sem liðið hefur frá stofnun embættis Ríkislögreglustjórans réttum tíu árum sótt u.þ.b. 230 skattamál eða milli 20 og 30 á ári. Fyrir þann tíma voru einungis sótt fáein mál fyrir dómstólum.
Í Hæstaréttardómum sem gengið hafa um skattalagabrot frá stofnun embættis Ríkislögreglustjórans 1. júlí 1997 hefur dómurinn, samkvæmt lauslegri skoðun minni, einungis gert athugasemdir við tafir á rannsókn í 11 málum af þeim 42 sem hefur verið áfrýjað og eru þær athugasemdir jöfnum höndum við málsmeðferðartíma hjá Skattrannsóknarstjóra, lögreglu og atriði sem þessum aðilum verður ekki kennt um. Í einu tilfelli verður raunverulega séð að tafir á rannsókn skattamáls hafi haft áhrif á ákvörðun refsingar og það var í máli Hæstaréttar nr. 112/2003 sem er eina skattamálið þar sem hluti sektargreiðslu var skilorðsbundinn, en í því tilfelli liðu tæp tvö ár frá því rannsókn Skattrannsóknarstjóra lauk og þar til hann kærði málið til Ríkislögreglustjórans. Í 5 af þessum 11 málum liðu tvö og upp í þrjú ár frá því Skattrannsóknarstjóri lauk rannsókn þar til málin voru kærð til lögreglu. Þarf ekki að fjölyrða um að umvöndun réttarins laut í þessum málum eingöngu að málsmeðferð Skattrannsóknarstjóra Til eru fleiri dæmi um að mál hafi verið kærð til lögreglu eða lögð fyrir yfirskattanefnd um eða yfir tveimur árum eftir að rannsókn lauk hjá Skattrannsóknarstjóra, en ekki þykir tilefni til að rekja það frekar. Augljóst er þó að mál hafa fyrnst að hluta eða öllu leyti bara vegna tafa á afgreiðslu Skattrannsóknarstjóra. Bryndís ætti kannski að líta sér nær og ekki kasta steinum úr glerhúsi. Með þessu er þó ekki verið að neita að gera þarf betur í meðferð mála hjá lögreglu, enda var það upphaf þeirrar umræðu sem ég hóf um málið. Ákæruvaldið er stofnun í réttarkerfinu, það hefur ákveðið hlutverk og það er undir eftirliti Ríkissaksóknara. Ríkissaksóknari getur gefið öðrum ákærendum fyrirmæli almennt eða í tengslum við einstök mál og hefur hlutverk í að tryggja samræmda og rétta framkvæmd ákæruvalds. Ríkissaksóknari hefur stöðu sambærilega Hæstaréttardómurum, einn embættismanna, í því skyni að tryggja sjálfstæði hans og ákæruvaldsins. Ákæruvald er ekki eitthvað sem rétt er að dreifa skipulagslaust til þeirra sem þess óska, jafnvel þótt þeir hafi það hlutverk að gæta afmarkaðra hagsmuna innan stjórnsýslunnar. Í grein sinni leggur Bryndís til að Skattrannsóknarstjóri fái ákæruvald. Virðast helstu rök hennar vera þau að meðferð ákæruvaldsins séu ekki að skila árangri. Þetta er alveg fráleitt enda samræmist það engan veginn því hlutverki Skattrannsóknarstjóra sem hluta af skattkerfinu með áherslum á endurálagningu skatta að fara með jafn viðkvæmt vald og ákæruvald. Má í raun færa rök fyrir því að hann yrði talin vanhæfur vegna þessa. Skattrannsóknarstjóri hefur ekki heimildir til handtöku, til að gera kröfu um gæsluvarðhald eins og lögregla. Rannsóknir hans eru því dæmdar til að vera annmörkum háðar og skila minni árangri en lögreglu. Hugmyndir um ákæruvald Skattrannsóknarstjóra voru settar fram 2004 í skýrslu um skattsvik af nefnd þar sem áttu sæti fulltrúar skatta- og tollyfirvalda en enginn frá ákæruvaldi. Er ástæða til að taka upp slíkar tillögur sem gerðar eru af aðilum sem hafa ekkert með ákæruvald að gera og eiga ekki að vera að skipta sér af því frekar en ákæruvald af skattálagningu og í algerri andstöðu við vilja Ríkissaksóknara sem æðsta handhafa ákæruvalds í landinu og yfirmanns þess? Hluti af þeirri gagnrýni sem ég hef sett fram á skipulag rannsókna efnahagsbrota og samspil eftirlitsaðila annars vegar ákæruvalds og lögreglu hins vegar lýtur að því að þetta kerfi hafi vaxið upp án þess að nokkur stefna hafi verið mörkuð fyrirfram um hvernig það eigi að vera. Virðast vöxtur þessara eftirlitsstofnana vera í réttum hlutföllum við fjárveitingar sem viðkomandi ráðuneyti hafa úr að spila þar sem skortir á yfirsýn og að heildarmynd sé gerð af kerfinu óháð einstökum ráðuneytum. Í þessari þróun hefur stuðningur við saksókn og rannsókn efnahagsbrota ekki verið í samræmi við vöxt í atvinnulífinu og aukningu í fjármagni til eftirlitsaðilanna. Skattrannsóknarstjóri er ekki eyland í þessari umræðu heldur er hann bara vörslumaður ákveðinna hagsmuna hliðsettur mörgum öðrum sem heyra undir mismunandi ráðuneyti og á samstarf við saksóknara efnahagsbrota um rannsókn og ákærumeðferð. Á sama hátt eru stofnanir eins og Fiskistofa, Samkeppniseftirlit, Fjármálaeftirlit, Umhverfisstofnun, Tollstjórar og fleiri slíkir aðilar handhafar ákveðins eftirlitsvalds hver með sínu sviði. Í öllum tilfellum er tenging milli þessara aðila og saksóknara efnahagsbrota. Í nýsamþykktri löggjöf um breytingar á samkeppnislögum og lögum á fjármálamarkaði skulu Samkeppnis- og Fjármálaeftirlit kæra öll stærri og alvarlegri brot, hið fyrra bara einstaklinga en hið seinna bæði einstaklinga og lögaðila, til saksóknara efnahagsbrota. Tollstjóri kærir tollsvik til saksóknara efnahagsbrota, Fiskistofa brot gegn fiskveiðilöggjöfinni og Umhverfisstofnun umhverfisbrot. Öll þessi brot og fleiri til tengjast atvinnurekstri með einum eða öðrum hætti. Við meðferð þeirra reynir á samspil rannsókna milli lögreglu og eftirlitsaðilanna sem og heimilda þeirra til að ljúka málum annaðhvort með sektarákvörðunum eða kæru til lögreglu. Að þessu skoðuðu má velta fyrir sér hvernig við ætlum að skipuleggja þetta kerfi okkar. Við skulum ekki gleyma því að við erum rétt rúmlega 300 þúsund og veitir ekki af að gæta hagkvæmni og dreifa ekki kröftum okkar um of. Er þá rétt að taka undir þau sjónarmið Skattrannsóknarstjóra að hann eigi að fá ákæruvald? Er nokkur munur á því að hann fái þetta vald heldur en einhver af hinum stofnunum sem að framan greinir hver á sínu sviði? Hvað ef dómstólar standa sig ekki að áliti eftirlitsaðilanna, eiga þeir þá að fá dómsvald hver á sínu sviði? Teljum við hagsmunum réttarvörslukerfisins best borgið með því að smyrja ákæru- og rannsóknarvaldi svo þunnt að mál séu rannsökuð í bútum hér og þar í stjórnsýslunni og ákært vegna þeirra hvert á sínum staðnum? Eða teljum við eðlilegra að sérfræðiþekking í saksókn og rannsókn þessara mála sé fyrir komið á einum stað þaðan sem kraftar hins opinbera nýtast best í því skyni að halda utan um þann þátt mála sem varðar meðferð opinberra mála, rannsókn og ákærumeðferð. Rétt er að lokum að benda á að í þeim löndum sem við berum okkur saman við s.s. Danmörku og Noregi er þessum málum fyrir komið hjá sérstökum stofnunum saksóknara efnahagsbrota í þessum löndum og þrátt fyrir margfaldan íbúafjöld Íslands telja þeir ekki tilefni til að stofna rannsóknar- og ákæruvaldsstofnanir hér og þar innan stjórnsýslunnar. Er einhver ástæða til þess að litla eylandið Ísland hafi annan hátt á? „